观点概览
近年来，民间投资增速放缓，甚至出现负增长。2024年民间固定资产投资占全国固定资产投资比例仅为50.1%，已降至2012年公布民间投资数据以来的最低点。
民间投资偏弱的原因包括：民间资本对经济信心不足；政策不确定性较强，营商环境及市场制度仍需完善；地方债问题严峻； IPO收紧，民间资本逐渐退出一级市场。
建议加强对民营企业的支持力度，实施“精准滴灌”，扩大对外开放，支持企业“抱团出海”；塑造稳定政策预期，减少行政干预，完善私有产权保护制度，增强企业发展信心；加大城投债置换力度，降低专项债使用门槛，恢复地方政府投资能力，发挥政府投资的引导带动作用；畅通资本退出渠道，恢复一级市场投资活力,满足实体经济融资需求。
一、近年来我国民间投资总体情况及变化趋势
民间投资受房地产拖累继续下滑，但制造业民间投资高速增长；国有投资成为支撑经济增长的重要因素。
2024年，民间固定资产投资257574亿元，下降0.1%，连续两年负增长；而国有部门投资增速高达5.7%。民间固定资产投资占全国固定资产投资比例仅为50.1%，已降至2012年公布民间投资数据以来的最低点。
近十年，民间投资、国有投资及全国固定资产总投资增速均呈现出明显的下降趋势，且民间投资增速下降幅度最大。2017至2021年，民间及国有投资增速此消彼长，但2022年后，民间和国有投资增速出现较大分化，民间投资增速显著低于国有投资增速，民营经济活力下降。
民间投资占社会固定资产总投资的比重从2015年的56.2%下降至2024年的50.1%，在民间投资小幅负增长的不利情况下，国有投资带动全国固定资产投资增长3.2%，成为当前支撑经济增速的重要因素。
图1 各类型投资累计增长率
图2 民间投资占比变化
从各月情况来看，民间投资从2024年1-3月的小幅增长0.5%，4-11月逐月下降至累计增长率-0.4%，至12月降幅收窄至0.1%。
分产业看，2024年第一产业投资9543亿元，比上年增长2.6%，第一产业民间投资增长3.2%；第二产业投资179064亿元，增长12.0%，第二产业民间投资增长12.4%；第三产业投资325767亿元，下降1.1%，第三产业民间投资降幅为8.3%。民间投资下降主要受到房地产开发投资下降的拖累。
分行业看，制造业投资支撑作用加强，基础设施投资平稳增长，高技术产业投资较快增长。基建、制造业、房地产是固定资产投资的主要领域，国有部门投资主要集中在基建；民间投资则主要集中在制造业、房地产。2024年房地产开发投资继续下滑，同比下降10.6%，房地产开发投资下滑导致第三产业投资下降1.1%。扣除房地产开发投资，全国固定资产投资增长7.2%，民间投资增长6.0%。
2024年，民间制造业投资实现10.8%的增速，是拉动制造业投资增长的主要力量。在锂电池、光伏、新能源汽车、机械制造、计算机通信等行业的带动下，民间制造业投资自2021年以来连续四年保持较高增速，四年复合增速12.6%。2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，超长期特别国债安排3000亿元支持“两新”，2024年设备工器具购置投资增长15.7%，拉动全部投资增长2.2个百分点，带动了铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业、有色金属冶炼和压延加工业、通用设备制造业等行业的民间投资。
图3 分产业民间投资累计增长率
以民间资本参与的全国政府与社会资本合作（PPP）项目为例。据向辉和袁东明（2023）统计，2016年至2022年间，民营企业作为牵头人和联合体参与的项目数量和规模占比均大幅下降，其中项目交易规模占比从48%下降至18%，项目个数占比由61%下降至36%。为充分调动民间投资的积极性，2023年9月，国家发展改革委搭建了全国向民间资本推介项目平台。平台显示，截至2025年3月2日，全国正在向民间资本推介项目7863个、总投资额7.02万亿。
二、民间投资偏弱的主要原因
（一）对经济信心不足，市场需求乏力，投资回报率低
当前，我国经济整体处于弱复苏态势，经济运行仍面临诸多困难和挑战，民营资本对经济基本面信心不足。经济存在供需不平衡的结构性问题，有效需求不足，部分行业产能过剩，直接影响企业的生产和销售，导致投资回报率下降，使得企业不愿投资。此外，2024年末一揽子财政和货币刺激政策效果有待检验，能否传导至投资端和消费端，从而带动经济增长，多数民营资本仍处于观望状态。
总体来说，“信心不足”仍是影响民间投资的主要原因。近期，浙江省某市民营企业投资意愿调查显示，57.1%的民企认为“市场存在不确定性，信心不足”，37.2%的民企认为“缺少具有良好投资回报的项目”，33.9%的民企认为“缺乏安全感”。
（二）政策不确定性较强，行政干预过多，营商环境及市场制度仍需完善
一方面，行业规范性政策在执行中存在“急刹车”、“ 一刀切” 现象，导致民营企业对政策环境产生顾虑。近年来，房地产“三条红线”、教培“双减”、互联网反垄断和数据安全审查等行业政策均导致行业巨震，其调整超出市场预期及市场主体的应对能力，导致民营企业大规模亏损。另一方面，政策预期不稳定问题突出，部分领域监管规则频繁变动。例如，新能源产业补贴政策在五年内经历三次重大调整，光伏企业因并网标准反复修改导致项目收益率测算失准。
此外，当前我国营商环境及市场制度建设不够完善，对于私有产权保护力度不足。在一些领域，不同地区、执法部门对企业产权保护的执法标准把握不一致，导致企业面临的处理结果缺乏公平性。2024年地方财政压力加剧，全国税收收入同比负增长3.4%，部分地区出现财政捉襟见肘的现象，甚至出现了不少“远洋捕捞”逐利性执法行为，包括对民营企业随意或超标罚款、利用行政或刑事手段干预经济纠纷等，严重侵害企业产权和企业家合法权益，侵蚀民营企业发展信心，破坏营商环境，也损害了司法公信力。
（三）地方债问题严峻，地方政府投资能力下降导致民间投资下降
在基建等多个领域，政府投资相当于风向标，民间投资高度依赖于政府投资，主要由政府投资带动，并且许多社会公益类投资项目必须由政府出资或主要出资，民间资本参与，形成全国政府与社会资本合作（PPP）项目。因此大型基建项目离不开政府投资。然而，近年来随着地方财政日趋紧张，地方提供配套资金的难度增加，投资能力大幅下降。根据国际货币基金组织发布的报告，截至2023年底，我国地方融资平台债务余额约60万亿。并且置换债仅允许借新还旧，不能新增投资，导致地方政府财政政策空间急剧缩小。其次，很多民营企业是政府投资项目的乙方，政府欠款还会导致下游企业现金流出现问题，影响下游企业的投资能力。
此外，专项债的使用限制也导致政府投资能力受限，降低了对于民间资本的拉动效果。目前，专项债额度高，但使用存在诸多问题，导致整体使用效率偏低。一是专项债项目审批门槛高，通过率低，专项债资金难以落地，项目资金闲置、挪用情况突出。二是专项债用作项目资本金的比例较低，2024年用作项目资本金的比例约为10%，较30%的上限仍有提升潜力。三是专项债使用额度“用进废退”的奖惩机制导致地区差异不断扩大，在一些财力较弱的地方较难落实。
（四）IPO收紧，一级市场投资完全由政府主导，民间资本逐渐退出
2023年“827新政”以来，我国IPO进入阶段性收紧阶段，一级市场投资尤其是民营资本投资随之大幅下降。截至2024年12月，A股市场募资金额同比下降70%，IPO数量同比下降60%，一级市场大幅收缩。资本市场新政聚焦高科技企业，而传统行业企业上市受阻。
一级和一级半市场中，民营资本规模持续下降，而政府及国有资本的投资却在上升，地方政府和国有企业逐渐成为股权投资市场的主力军。清科数据显示，2023年国有出资LP占比接近80%，而民营资本只有20%。国资运营的“程序正义”以及招商引资的目标，带来一级市场投资逻辑变化，市场化运营趋弱，政府引导基金的“引导”效果趋弱，对民营资本的“替代”效应反而增强。
三、关于进一步促进民间投资、提升经济活力的政策建议
（一）加强对民营企业的支持力度，实施“精准滴灌”；扩大对外开放，支持企业“抱团出海”
相较于宽松的财政政策与货币政策，年初举办的民营企业座谈会对于提振民营企业信心、扭转其预期的效果更为显著。受融资约束影响，财政及货币政策难以直接、高效地作用于民营企业。因此，需对民营企业实施“精准滴灌”，通过精准的产业政策和融资政策，切实提高其投资能力与投资意愿。同时，政府应加强宏观调控，对于目前已经出现产能过剩的行业，应提高准入门槛，防止过度投资；鼓励民间资本投资新兴产业，提升科技自主创新能力，发展高端制造业。
此外，为应对国内需求不足，应进一步扩大对外开放，辅助民营企业出海。一方面由政府牵头构建海外国家“信息库”，通过出海企业的案例梳理，过往项目成败经验总结等，打破信息壁垒，形成白皮书，对其他预出海企业进行培训以实现经验共享，以便更有效地实现企业“抱团出海”。另一方面，积极为出海企业提供全方位支持，尤其是向民营企业及中小企业倾斜。金融支持方面，除提供信贷支持外，还应涵盖保险服务，以分散企业海外经营风险。鉴于部分中小企业自身难以独立拓展海外业务，政府应搭建出海平台，整合资源，助力其顺利出海。
（二）塑造稳定政策预期，减少行政干预，完善私有产权保护制度，增强企业发展信心
第一，避免采取“一刀切”的限制性政策。在制定行业政策时，应充分开展前期调研，综合考虑行业现状、企业承受能力等多方面因素，防止矫枉过正。特别是对涉及面广、影响深远的行业政策，要设置合理的过渡期，并明确在过渡期内的各项安排，比如一定期限内只改增量、不改存量，给企业留出充足的调整时间。
第二，加强产权保护法律法规建设，统一执法标准。细化统一规范的涉产权强制措施规则，明确和统一行政执法标准，防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷，切断执法、司法权运行与获利性的关联，完善罚缴分离和收支两条线制度。确保民营企业与其他企业在市场竞争中享有平等地位，保障各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受法律保护，切实增强民营企业发展信心。
（三）加大城投债置换力度，降低专项债使用门槛，恢复地方政府投资能力，发挥政府投资的引导带动作用
在当前10万亿的基础上进一步增加债务置换规模，减轻地方政府还债压力。一是尽快还清地方政府拖欠民营企业的应付账款，帮助民营企业纾困。二是让地方政府回血，腾出资金增加投资空间，从而能够通过PPP合作项目带动民间资本投资。
用足用好地方政府专项债，一是降低专项债项目门槛，包括适当降低对盈利性的要求，扩大专项债使用范围，避免资金集中流向基建领域，增加对于教育、医疗、养老、文娱等社会服务保障的投入。二是扩大专项债券用作项目资本金范围，提高专项债券用作项目资本金的比例。三是对专项债统一监管标准，拨款采取“信用额度制”，提高资金利用效率，减轻政府付息压力。
（四）畅通资本退出渠道，恢复一级市场投资活力,满足实体经济融资需求
第一，优化多层次资本市场体系，放宽IPO限制，畅通风险资本退出渠道。允许民间资本获利并退出，才能实现再投资和资本市场的良性循环。促进民间投资和满足实体企业融资需求是一个硬币的正反两面，在支持高科技企业上市的同时，应该拓宽各行业企业上市通道，为市场注入更多优质投资项目，提高投资回报率，恢复一级市场投资活力。简化并购重组流程，完善股权转让交易机制，为私募股权基金提供多元化退出路径。
第二，明确产业基金和各级政府引导基金的目标是“撬动民营资本”而不是替代民营资本。通过份额转让、阶段性退出等机制为民营资本腾挪投资空间，吸引民营资本重回一级市场。完善对政府引导基金的考核机制，一是评估引导基金对社会资本的带动效应，二是衡量对于科技创新、强链补链的作用，最后才是衡量投资回报率。
第三，推动国资LP市场化运作。规范国有资本参与私募股权投资的行为，剥离行政化干预，强化专业投资机构（GP）的决策主导权。通过收益分成、风险分担等机制设计，激发国资与民营资本的合作效能，提升一级市场投资效率。
作者单位：北京大学光华管理学院